前言
地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”）自2015年誕生以來，作為積極財政政策的核心工具，已在我國基礎設施建設與經濟增長穩定中發揮了重要作用。2025年，專項債券的發行與管理機制迎來重大變革，其在產業發展中的賦能作用愈發顯著。本文將回顧梳理專項債的發展歷程，并提出產業咨詢與規劃方面的建議。
地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”）誕生于2015年，與依靠一般公共預算償還的一般債券不同，專項債是指省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。作為積極財政政策的核心工具，專項債近十年來在促進基礎設施建設、穩定經濟增長方面發揮了重大作用。
一、專項債發展歷程回顧
專項債的發展歷程可分為三個階段：
1、探索試點期：2014年修訂的《預算法》增加了允許地方政府規范舉債的條文，首次從法律層面賦予地方政府舉債的權限。國發〔2014〕43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》，就舉債主體、舉債方式、舉債規模、舉債程序等方面提出具體要求，疏堵結合，分清責任，專項債制度正式起步。此后，《地方政府專項債務預算管理辦法》、《地方政府性債務風險應急處置預案》、以及土地儲備、收費公路、棚戶區改造等專項領域的一系列管理辦法陸續出臺，地方政府舉債融資的框架機制初步建立。但2015年至2018年期間，專項債的發行仍以置換專項債為主，用于項目建設的新增專項債發行規模還較小。
2、規模擴張期：2018年后，中美貿易摩擦不斷升級，國內經濟面臨復雜多變的內部外環境，專項債作為穩投資穩經濟的重要抓手，新增規模迅速擴大。2018年、2019年、2020年的新增額度分別為1.35萬億、2.15萬億和3.75萬億。政策層面允許專項債用作符合條件重大項目資本金（比例不超過25%），資金投向擴大至交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程、新型基礎設施等十大領域。這一階段專項債發行中基建投資占比超80%，成為逆周期調節的主力工具。
3、穿透監管期：專項債在穩投資、補短板、擴內需方面發揮出舉足輕重的作用，但也逐漸暴露出一些亟待解決的問題，如前期項目儲備不足、資金閑置或挪用、投向不合規等問題。因此，2022年開始，監管部門推行專項債全生命周期管理，動態跟蹤資金流向與項目進度，并將績效評價結果與額度分配掛鉤，專項債政策進入強化合規管理階段，著力提升專項債券資金使用效益。
二、專項債機制再變革
專項債管理機制在2025年迎來重大突破。2024年12月，《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52號）發布，標志著專項債制度的重構與優化。 此次變革核心邏輯在于賦予地方政府更靈活融資權限的同時，強化“借用管還”全流程風險管控，推動專項債從“規模擴張”向“質量與效率并重”發展模式轉變。
1、投向領域管理模式變革：專項債投向領域從原來的“正面清單”管理為主，調整為“負面清單”管理，將完全無收益的項目納入“負面清單”，未納入的“負面清單”的項目均可申請專項資金，并重啟土地儲備專項債，實質上為專項債投向松綁，拓寬了資金使用范圍，為地方政府在項目選擇和落地上提供了更多靈活性。更有利于合適的項目落地，讓債務資金盡快形成實物工作量。
2、資本金政策雙擴容：一是專項債用作項目資本金范圍實行“正面清單”管理，行業范圍擴至22個領域，新增新興產業基礎設施（如低空經濟、量子科技、商業航天）、傳統設施智能化改造（高速公路、機場升級）及衛生健康等領域。同時，提高專項債用作項目資本金的比例，以省份為單位將上限由25%提高至30%，增強地方啟動大型項目的資本金撬動能力。
3、項目審核和管理機制創新：選擇部分管理基礎好的省份及國家重大戰略地區開展“自審自發”試點，包括北京、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、湖南、廣東、四川以及雄安新區，下放專項債項目審核權限，省級政府全權審核本地項目，無需國家部委審批，大幅提升發行效率。非試點省份建立“常態化申報、按季度審核”機制，每年10月底前完成下一年度項目的集中報送，2月底、5月底、8月底前分別完成該年度第二季度、第三季度、全年項目的補充報送。打通在建項目續發“綠色通道”，防止在建項目爛尾，優化項目銜接效率。
4、償債機制與風險管理強化：此次變革核心邏輯在于賦予地方政府更靈活融資權限的同時，強化“借用管還”全流程風險管控，推動專項債從“規模擴張”向“質量與效率并重”發展模式轉變。具體變革如下：
三、2025年專項債發行情況
2025年專項債延續了“早發行、早使用”的節奏。2025年新增專項債限額4.4萬億元，首次突破4萬億元，比上年增加了5000億元，增速創下2021年以來新高，成為積極財政政策發力的重要組成部分。根據Wind數據統計，2025年1月至5月，全國新增專項債發行規模達到1.57萬億元，完成全年額度的35.7%，總量高位穩定。多地在上半年已完成超80%的項目資金申報，發行節奏持續前置。
在發行模式上，各地也開展了創新實踐。一季度，廣東省率先推進改革，發行2025年第一批土地儲備領域地方政府專項債券項目86個，資金達307.19億元，涉及土地面積755.9公頃，落實了閑置土地收購專項債支撐政策，助力房地產市場止跌回穩和經濟社會高質量發展。5月，浙江省發行國內首批用于收購存量商品房的專項債券，開啟“專項債收購存量房”模式，融資總額達16.53億元，覆蓋湖州、溫州、嘉興8個項目，為破解三四線城市和高庫存城市的去庫存矛盾提供了可借鑒路徑。
四、專項債賦能產業發展
專項債已成為戰略性新興產業的基礎設施建設和傳統產業升級的核心資金來源之一，也是應對當下經濟挑戰、推動高質量發展的重要戰略部署。在開展產業咨詢和布局規劃過程中，參考借鑒專項債投向的“負面清單”和資本金范圍的“正面清單”，把握產業發展方向，不僅有利于項目的資金統籌和實施落地，還能夠促進產業結構優化與升級，推動經濟高質量發展。同時，專項債作為資本金的撬動作用能夠優化項目資金杠桿，吸引社會資本參與項目建設，提升地方政府的杠桿效應。
在開展產業咨詢和規劃時，要充分把握專項債的政策機遇，重點關注以下幾個方面：
1、精準把握產業方向：深入研究專項債投向領域，結合當地資源稟賦與產業基礎，精準定位具有發展潛力的戰略性新興產業，如低空經濟、量子科技、商業航天等。同時，關注傳統設施智能化改造領域，如高速公路、機場升級等，挖掘傳統產業轉型升級的機遇，避免盲目跟風與重復建設，確保項目與當地產業規劃高度契合，提升產業競爭力。
2、強化項目儲備與前期工作：提前謀劃、儲備一批符合專項債投向的優質項目，加強項目前期工作，包括項目可行性研究、收益與融資平衡方案編制等，提高項目成熟度與申報成功率。建立健全項目儲備庫動態管理機制，及時更新項目信息，確保項目儲備充足、質量優良，為專項債發行與使用提供堅實基礎。
3、優化產業投融資模式：充分發揮專項債資本金撬動作用，結合PPP模式、產業投資基金等多元化投融資方式，吸引更多社會資本參與項目建設與運營。通過優化項目資金結構，降低融資成本，提高項目財務可持續性。同時，加強與金融機構合作，創新金融產品與服務，為產業發展提供全方位金融支持。
4、提升產業協同效應：注重產業鏈上下游協同，通過專項債支持關鍵環節項目建設，帶動產業鏈整體發展。例如，在新興產業基礎設施建設中，同步規劃布局相關配套產業，形成產業集群，提升產業協同創新能力和綜合競爭力。此外，加強區域產業協同，推動跨區域產業合作與資源共享，實現優勢互補，促進區域協調發展。
